Lo dispuesto en los artículos 60 y 62 de la Constitución Política de la República, lo prevenido por la Ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional y lo dispuesto por el Reglamento de la H. Cámara de Diputados.
1 ° Que Chile es un país que disfruta de una de las zonas de montañas
más extensas del mundo. Su territorio está marcado geográficamente por la
presencia de la Cordillera de Los Andes, que se extiende por 4 mil 600
kilómetros, no solo nuestra frontera natural por excelencia, sino que además, ha generado una suerte de insularidad que ha
sido especialmente significante para el desarrollo histórico de nuestro país.
A Los Andes, hay que agregar la Cordillera de la Costa y las cadenas
montañosas y glaciales de la Región de Aysén y de Magallanes, que conforman un
sistema de montañas único en América y en una reserva de agua dulce de carácter
estratégico no solo a nivel nacional sino que planetario.
2° Que hasta el momento, la montaña no ha sido considerada como una
entidad territorial con especificidad propia. Se la suele, omitir
considerándola más bien como un obstáculo para el desarrollo de actividades
humanas, especialmente las de significación económica, debido a las
dificultades de acceso a ellas, a su aislamiento natural, a la crudeza y
rigurosidad de su clima, etc.
Estamos acostumbrados a valorar los territorios en cuanto a su
capacidad de servir directamente al asentamiento humano habitacional o
productivo. A valorar las planicies y los valles por las dotes de sus suelos,
aptos para la agricultura o la ganadería o por la facilidad para su
transformación e intervención por parte del hombre.
Sin embargo las montañas, cordilleras o altiplanicies son inmensamente
ricas en recursos naturales y también humanos. La Cordillera de Los Andes,
desde tiempos inmemoriales, ha acogido en su seno a decenas de comunidades
indígenas a lo largo de nuestro territorio nacional. Desde las comunidades
aymaras en el Norte, hasta los tehuelches de la Región de Aysén, pasando por
los pehuenches de la zona centro sur del país, todos estos pueblos han tenido
la posibilidad de sobrevivir en las montañas y gracias a ella.
Algunas de estas comunidades persisten. Aymaras en la Primera y
Segunda Región, atacameños, en las planicies altas de Los Andes de la Región de
Antofagasta. Mapuches y sobre todo Pehuenches en la regiones Octava y Novena,
son ejemplo vivo de cómo la montaña, generosa, ha sido capaz, a través de los
siglos, de servir como un espacio amable para el asentamiento de comunidades
humanas, permanentes, que han desarrollado una cultura, una economía y hábitat
en ellas.
Atender, la relevancia, humana de los asentamientos de montaña,
valorizar las culturas, tanto originarias, como las de quienes voluntariamente
han optado por habitar las laderas de las cadenas montañosas, son un desafío
actual de planificadores públicos y privados; de los gobiernos nacionales
regionales y locales; de los científicos y de la Academia; en general de todos
quienes conformamos la comunidad nacional, y que vivimos a espaldas del mar y
de las montañas, creyendo que solamente en los estrechos valles centrales,
existen condiciones para el desarrollo humano y productivo.
3° Que desde un punto de vista medio ambiental, las montañas, son una
reserva natural de recursos hídricos, minerales y bióticos de la mayor
importancia. El aislamiento, las dificultades de acceso, han permitido que el
medio ambiente, por regla general, se mantenga libre de contaminación. Las
riquezas de los suelos, son objeto de explotación creciente, en un país de
tradición minera como el nuestro y ello demanda poner especial cuidado en la
forma en que hacemos funcionar nuestra institucionalidad medio ambiental. Es
evidente, que hasta ahora, el desconocimiento, la falta de interés de los
medios de comunicación social, nos han mantenido alejados de la realidad de los
impactos ambientales de las actividades humanas en las montañas de Chile. Ya es
hora de terminar con ese estado de apatía, ante estos espacios territoriales
ricos, cuya conservación comprometen el desarrollo futuro del país y la calidad
de vida de sus habitantes.
4° Que a nivel internacional, a contar solamente dela década de los
años noventa, comienzan a aparecer un interés más claro por la conservación y
la promoción de los espacios de montaña. En efecto, con la Cumbre de Río del
año 1992, y la denominada Agenda 21, instrumento de acción política acordada
por los 164 estados que concurrieron a la Cumbre sobre Medio Ambiente, precisa
en su Capítulo 13 la importancia de avanzar en el desarrollo de políticas
públicas y regulaciones, en áreas tan sensibles como el desarrollo rural,
seguridad alimentaria, agua potable, diversidad biológica, bosques, cambio
climático, cultura, conocimientos tradicionales y turismo, entre otras cosas,
como los principales temas relacionados con las montañas que deben
considerarse. Asimismo, en este Programa, hay aspectos esenciales para el
desarrollo sostenible de los recursos de montaña, entre los que se cuentan
concientizar a los pueblos de montaña y apoyar sus esfuerzos para detener los
procesos de degradación; crear órganos responsables de las montañas y formar
redes de instituciones nacionales, regionales y mundiales para las montañas.
Sin embargo, como señala la FAO "Al evaluar los progresos
realizados en la ejecución del Capítulo 13 desde la CNUMAD, la Comisión de
Desarrollo Sostenible (2001) concluyó que el nivel de desarrollo económico en
la mayor parte de las regiones montañosas del mundo sigue siendo
«inaceptablemente bajo». No obstante, también comprobó que se han logrado
resultados notables, en particular en la creación de mecanismos innovadores que
promueven la colaboración entre los sectores interesados en las montañas, así
como en la adopción de enfoques que compaginan cada vez más las necesidades del
desarrollo con las preocupaciones ambientales."
No está demás decir que en esta materia los compromisos
internacionales adoptados por Chile como concurrente a la Cumbre de Río lo
vinculan internacionalmente y generan responsabilidad internacional en caso de
incumplimiento de los mismos.
5° Que, también es menester destacar en el plano internacional, la
Declaración del Cuzco sobre el Desarrollo Sostenible de los Ecosistemas de
Montaña, de abril de 2001, en donde se concuerda, entre otras cosas, con el
consentimiento del representante chileno, la necesidad de promover el
ordenamiento territorial de las áreas de montaña bajo un enfoque ecosistémico y
participativo, que incluya a los gobiernos locales y comunidades, integrando la
dimensión social, paisajística, ambiental y económica en su formulación e
implementación.
Otro aspecto esencial, acordado en dicha cita internacional, dice
relación con la recopilación de información de base y la realización de
estudios de impacto ambiental en actividades turísticas y otras actividades
económicas de montaña actuales y potenciales, fomentando su seguimiento y
manejo sostenible.
6° Que, asimismo, a lo largo de la última década, ha venido
desarrollándose a nivel estatal, esfuerzos normativos considerables„
generándose las condiciones para el desarrollo de un naciente derecho Positivo
de la Montaña. Entre estos esfuerzos hay que destacar los realizados por
Bulgaria y su Proyecto de ley sobre el desarrollo de las regiones de montaña
(1993); Cuba, con el Decreto 197 de 17 de enero de 1995 sobre las Comisiones
del Plan Turquino‑Manati; Francia, con la Ley 85‑30 de 9 de enero
de 1985 sobre desarrollo y protección de la montaña y la Ley 95‑115 de 4
de febrero de 1995 de orientación para la ordenación y el desarrollo del
territorio y la Ley 99‑533 de 25 de junio de 1999 de orientación para la
ordenación y el desarrollo sostenible del territorio y para modificar la Ley 95‑115
y el Decreto 85‑994 de 20 de septiembre de 1985 sobre composición y
funcionamiento del Consejo Nacional de la Montaña; Georgia, con la Ley de 8 de
junio de 1999 sobre desarrollo socioeconómico y cultural de las regiones de
montaña; Grecia y su Ley 1892/90 de estímulo a la economía y el desarrollo de
las regiones de montaña, modificada por la Ley 2234/94; Italia con la Ley 991
de 25 de julio de 1952 sobre maderas, bosques y territorios de montaña y la Ley
97 de 31 de enero de 1994 sobre maderas, bosques y territorios de montaña y las
leyes regionales de montaña de las regiones de Abruzzo, Basilicata, Calabria,
Friuli‑Venecia‑Giulia, Lazio, Liguria, Lombardía, Marcas, Molise,
Piamonte, Toscana y Umbría y la Ley de la provincia autónoma de Bolzano.
También hay que destacar en este esfuerzo a la Federación de Rusia y Ley de 30
de diciembre de 1998 sobre territorios de montaña de la República de Ossetia
Norte‑Alania; Suiza, con la Ley federal de 21 de marzo de 1997 sobre
ayuda a las inversiones en regiones de montaña y la Orden de 7 de diciembre de
1998 sobre catastro de la producción agrícola y delimitación de zonas y
finalmente Ucrania, con su Ley de 1995 sobre condición jurídica de los
establecimientos humanos de montaña.
Como se puede apreciar a lo largo de los últimos años, ha existido un
empeño, cada vez más orgánico de abordar los grandes tema de la montaña,
asentamientos humanos y calidad de vida; protección medioambiental y seguridad
de las actividades de montaña en cada uno de los estados a los cuales hemos
referencia, ejemplo que frente al cual no podemos mantenernos indiferentes. La
montaña, ha dejado, hace mucho, de ser un asunto de unos pocos iluminados; es
esencialmente hoy en día un asunto de Estado, cuya importancia estratégica para
el desarrollo de los pueblos nos e puede dejar de reconocer.
7° Que finalmente, otro aspecto de suma importancia, en la discusión y
la proyección del uso adecuado de las montañas, es el referido a la seguridad
de las actividades humanas en ellas. La protección de la vida e integridad
física de quienes habitan o circulan por las zonas de montaña, has sido objeto
de preocupación creciente.
No podemos dejar de mencionar, el trágico desenlace de una expedición
de estudiantes universitarios de la Universidad Técnica Federico Santa María, a
Campos de Hielo Norte en la Región Aysén, quienes perdieron la vida en el
intento de cruzarlo para conquistar posteriormente la Cumbre del Cerro San
Valentín.
Ese caso, que conmovió a la opinión pública nos ha hecho reflexionar
sobre la necesidad de generar un mínimo de normas, que garantizando el derecho
de acceso a la montaña y la libertad de la práctica deportiva, permita hacerlo
en condiciones de seguridad para los deportistas y también para las comunidades
que se asientan en las zonas montañosas, como también para asegurar que se
eviten al máximo los impactos ambientales de la presencia de expedicionarios en
las cumbres y altiplanicies montañosas.
Este afán regulatorio, criticado en un principio por algunos, a
nuestro juicio, es indispensable, hoy en día, para evitar que desgracias como
ésta puedan seguir produciéndose en el país. Chile y este Poder Legislativo, no
pueden permanecer indiferentes frente a hechos de tamaña gravedad. La
desregulación de una actividad, como ésta puede derivar en más muertes o en
secuelas graves para quienes sufren, fruto de su inexperiencia, de su arrojo o
de su temeridad, accidentes graves en las altas cumbres y planicies de las
montañas de Chile.
La experiencia comparada, indica que el derecho de acceso a la montaña
y la denominada libertad de escalada no son derechos absolutos. Que ellos
tienen como límites naturales, la vida y la integridad física y síquica de los
cultores de los deportes de montaña y la seguridad pública y nacional del
Estado.
Hemos propuesto un Título especial encargado de regular, con
participación de los órganos técnicos del Estado esta actividad, no como forma
de desincentivarla, nada más alejado a nuestra intención, al contrario, lo que
se busca es que se potencie, la práctica de esta clase de deportes, que como
ningún otros, tiene la ventaja de potenciar el compañerismo, los valores de la
solidaridad, la cooperación y el trabajo en equipo, pero que esto se pueda
desarrollar en un marco de seguridad y seriedad que hoy el Estado, ni los
organismos intermedios, son capaces de generar.
Más aún, existe un larga tradición de actividad Regulatoria estatal
exitosa en relación a otros deportes, como son los deportes náuticos, en donde
también y de manera análoga a lo que sucede en la montaña, se utilizan espacios
públicos, para la recreación y la práctica deportiva; con niveles de riesgo
similares y con idénticas posibilidades de causar impactos medio ambientales.
En sede marítima, el Decreto con Fuerza de Ley. N° 292, de 25 de Julio
de 1953, Ley Orgánica de la Dirección del territorio Marítimo (DIRECTEMAR),
encomienda este órgano especializado de la Armada de Chile, , el "Velar
por la seguridad de la navegación y por la protección de la vida humana en
el mar, controlando el cumplimiento de las disposiciones nacionales e
internacionales sobre estas materias..."
Nadie puede decir con justicia, que las regulaciones a la práctica del
velerismo, del buceo deportivo, del remo, u otras, han sido obstáculos para su
desarrollo, al contrario, ello ha obligado a sus cultores a perfeccionarse, a
mostrar niveles crecientes de tecnificación, lo que ha redundado incluso en
éxitos deportivos en el concierto internacional.
Las normas propuestas en la materia, tienen por finalidad crear dos
instancias administrativas, de carácter mixto, público ‑ privado, una
Comisión Nacional Permanente de Seguridad de la Vida Humana en las Zonas de
Montaña y Comités Provinciales de Seguridad de las Actividades Humanas en las
Montañas, las cuales, velarán por generar ordenamientos de estas actividades
acordes a los principios de protección de la vida en la montaña y de promoción
de la práctica de estos deportes y en general de otras actividades en zonas de
montaña.
Por razones de iniciativa legislativa, no se han incorporado al texto
del proyecto en su parte normativa y se consignan en esta parte, a la espera de
conseguir el patrocinio de estas disposiciones por parte del Ejecutivo. Las
normas en cuestión son las siguientes:
ARTÍCULO A.‑ Existirá una Comisión Nacional Permanente de
Seguridad de la Vida Humana en las Zonas de Montaña. Esta Comisión estará
presidido por el Subsecretario del Interior.
Formarán parte de él además:
a)El Director Nacional de la Oficina Nacional de Emergencia.
b)Un representante del Ejército de Chile.
c) Un representante de la Fuerza Aérea de Chile
d)Un representante de Carabineros de Chile
e)Un representante del Ministro de Obras Públicas, Transportes y
Telecomunicaciones.
f) Un profesional representante del Ministro de Salud especializado en
salud de altura.
g)Dos representantes de las Asociaciones Deportivas de Montaña
h)Dos académicos universitarios designados por el Consejo de Rectores
especializados en geografía, glaciología, geología u otras disciplina afín.
ARTÍCULO B .‑ La Comisión Permanente de Seguridad de la Vida
Humana en las Zonas de Montaña tendrá las siguientes funciones:
a)Proponer y supervigilar la ejecución de una Política Nacional de
Seguridad de la Vida Humana en las zonas de montaña del país.
b)Diseñar y monitorear el desempeño de un sistema nacional de
protección civil y rescate en las zonas montañosas, destinado a asegurar la
vida y seguridad de las comunidades asentadas permanente en ellas o de quienes
circulan o se asienten temporalmente en ellas.
c)Aprobar normas de aplicación general sobre seguridad mínima para la
práctica de deportes de montaña.
d)Supervigilar y acreditar a las instituciones encargadas de formar
instructores o guías de montaña y dictar normas de aplicación general sobre
requisitos de idoneidad que deben cumplir los organismos públicos y privados
capacitadores o certificadores.
e)Promover la práctica de actividades recreacionales y de deportes de
montañas y la explotación turística segura de los recursos de montaña del país.
ARTÍCULO C.‑ Existirá un Comité Provincial de Seguridad de las
Actividades Humanas en las Montañas, en cada provincia con zonas de montaña del
país.
Este comité será presidido por el Gobernador Provincial respectivo y
en el participará además:
a)El Director de la Oficina Regional de Emergencia.
b)Un representante del Ejército de la especialidad de Alta Montaña.
c)Un representante de la Fuerza Aérea de Chile.
d)En representante de Carabineros de Chile, especializado en rescates
y/o Alta Montaña
e)Un médico en representación del servicio de salud correspondiente.
f) Un representante de las organizaciones deportivas con personalidad
jurídica dedicadas a los deportes de montaña.
ARTÍCULO D.‑ Los Comités Provinciales, en base a estudios
técnicos deberán establecer áreas de seguridad para la práctica de deportes de
montaña, de conformidad a los niveles de riesgo que importe la presencia humana
en ellas.
Se podrá exigir que para acceder a determinadas áreas calificadas como
de alto riesgo, que previamente se acredite por parte de los deportistas el
poseer capacidades técnicas y experiencia en la práctica de su disciplina
deportiva, o la disponibilidad de medios materiales, equipamiento y de sistemas
apoyo logístico adecuado. Asimismo, se podrá imponer la presencia en la
expedición de guías de montaña o monitores expertos, inscritos en un registro
oficial que se confeccionará al efecto.
Finalmente, hemos propuesto, una serie de normas, nuevas, que
establecen por ejemplo las obligaciones de comunicar las salidas de las
expediciones y hemos regulador de forma novedosa el establecimiento de seguros
por daños personales, seguros de viaje y seguros de rescate y evacuación para
lo practicantes de estas actividades, lo que se hace indispensable, si se
consideran los altos costos que involucran para las instituciones públicas y
privados, esas acciones.
Mención aparte, nos ha merecido, la norma que proponemos, a petición
expresa de la Federación de Andinismo de Chile, en el sentido de asegurar el
acceso a las montañas, cuando ellas, estén rodeados por predios particulares,
lo que en los hechos impide por falta de normativa el disfrute de estos bienes
nacionales.
Los diputados que suscriben vienen en presentar el siguiente,
Que en consecuencia, y por el mérito de los antecedentes que hemos
expuesto, y con al finalidad de abrir una profunda y serena discusión nacional
en el seno del Congreso Nacional de esta iniciativa, los diputados que
suscribimos, venimos en presentar el siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO.‑ Es deber del Estado la protección de los
espacios de montaña de la República y la promoción de su ocupación y utilización
en vistas a conseguir un desarrollo y aprovechamiento económico ecológicamente
sustentable, en donde se resguarde el patrimonio ambiental y la cultura y
valores de los pueblos allí asentados.
Las acciones de ordenamiento territorial que se desarrollen por parte
de los organismos públicos deberán considerar espacialmente los espacios y
zonas de montaña.
El acceso a las montañas es libre, sin perjuicio de las normas sobre
constitución de la propiedad raíz del Derecho Común. Con todo, cuando las zonas
de montaña fueren bienes públicos y su acceso se viere limitado por la
constitución de propiedad privada en su entorno, se deberán constituir
servidumbres de paso, que aseguren el acceso libre de la población.
La libertad del acceso a las montañas tiene como únicos límites: el
respeto por el derecho ajeno, la seguridad pública, y la seguridad nacional.
ARTÍCULO SEGUNDO.‑ Para efectos de esta ley se entiende por zonas
de montaña todas las que se encuentran en la Cordillera de Los Andes y en la
Cordillera de la Costa, y todas aquellas zonas con altitudes superiores a los
1.000 metros, o en las cuales haya presencia de laderas muy empinadas que
constituyan obstáculos significativos para el asentamiento o desplazamiento en
ellas.
ARTÍCULO TERCERO.‑ La explotación de los recursos naturales y la
instalación de establecimientos de transformación de materias primas, en las
zonas de montaña, siempre tendrá que realizarse previa evaluación de impacto
ambiental, de conformidad a lo dispuesto en la Ley N° 19.300 de Bases Generales
del Medio Ambiente; sin perjuicio de la plena vigencia de las normas pre
existentes sobre protección del patrimonio forestal y del ejercicio de las
competencias de la Corporación Nacional Forestal.
Las actividades económicas en las montañas que sirvan de límite
fronterizo deberán realizarse de conformidad a los principios generales del
Derecho internacional Público, y a las convenciones bilaterales suscritas por
Chile, poniéndose especial cuidado en evitar la generación de impactos
ambientales o económicos transfronterizos.
ARTÍCULO CUARTO.‑ En las zonas de montañas transnacionales deberá
aplicarse el principio de colaboración internacional con los estados vecinos,
especialmente en relación a la protección de la vida humana en ellas, la
promoción del desarrollo económico y social de sus poblaciones asentadas y la
protección del medio ambiente y la reparación del daño ambiental causado.
ARTÍCULO QUINTO.‑ Se podrán establecer sistemas de estímulos
especiales para el fomento de las actividades económicas en las zonas de
montaña como apoyos directos, subsidios y otros beneficios tendientes a
facilitar las inversiones productivas y asegurar una calidad de vida y acceso a
bienes y servicios de las poblaciones de montaña al menos similar a las que
disfruta el resto de los habitantes del territorio nacional.
ARTÍCULO SEXTO.‑ Con la finalidad de controlar los impactos
ambientales de la presencia humana en las zonas montañas declaradas en riesgo o
peligro inminente de daño ambiental permanente por la autoridad medio ambiental
respectiva, se podrán establecer restricciones al acceso y circulación por
áreas claramente delimitadas de las montañas, de manera temporal.
Asimismo, se podrá establecer el pago de derechos de acceso. Los
recursos que se obtengan por esta vía deberán destinarse al financiamiento de
actividades vinculadas a la promoción y protección de las actividades humanas
en las zonas de montaña.
ARTÍCULO SÉPTIMO.‑ Es deber del Estado asegurar la protección de
la vida humana en las zonas de montaña.
La libertad de explotar, excursionar, escalar y realizar cualquier
tipo de actividades recreativas o deportivas en las montañas, tendrán como
límite el que sean realizadas en condiciones seguras para los practicantes de
estas actividades como para las comunidades asentadas permanentemente en ellas
y la debida protección ambiental de los recursos naturales inorgánicos y
bióticos que conforman los ecosistemas de montaña.
ARTÍCULO OCTAVO.‑ Se podrá establecer la exigencia de seguros
obligatorios contra riesgos personales de las personas que practiquen deportes
de montaña; seguros de viaje, y seguros de rescate y evacuación de las personas
que sufrieren accidentes de montaña.
ARTÍCULO NOVENO.‑ La autoridad establecerá categorías de
practicantes de deportes de montaña, previa certificación de las instituciones
estatales o reconocidas por el Estado para la formación o capacitación de
deportistas de montaña.
Se podrá limitar el acceso a zonas de montaña, habida cuenta de su
nivel de riesgo, a personas que se encuentren habilitadas para la práctica
deportiva en la categoría de conocimiento y experiencia respectiva.
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PROYECTO DE LEY
TÍTULO I
TITULO II
De
la Protección de la Vida Humana en las Zonas de Montañas